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俄罗斯电力改革的启示

 2000年以来,俄罗斯经济一直保持5%-8%的较快增长水平,用电需求随之持续增长;但由于电力建设严重滞后,供求矛盾日趋加剧。据统计,1992年到2006年15年间,俄罗斯发电装机只增加300万千瓦,电网建设年均增速仅为0.4%,工程造价则是其他国家的两倍。电力设备设施严重老化,约有2/3的发电设备运行时间超过30年;发电利用小时从1995年的5600小时上升到2007年的7100小时,已接近发电设备的极限。如何促进发展、提高效率,保障电力工业的平稳运行已成为俄罗斯必须尽快解决的重要课题。

 

 
俄罗斯电改在探索中孕育突破

 

 
    前苏联解体后,俄罗斯就开始探索电力工业的新体制,参照国际和中国改革实践,1991~1992年,俄罗斯进行了一次“激进式”的电力改革。主要做法是,撤消电力工业部,组建俄罗斯统一电力系统股份公司(RAO)。这相当于我国撤消电力部,组建国家电力公司。所不同的是,俄罗斯对RAO进行了整体改制,由国家控股,外国投资者、国内投资者(包括大用户和供电公司)、私人分别占有了部分股份,并成功上市。

 

 
    以此为基础,俄罗斯形成了两个电力市场:批发市场(趸售市场)和零售市场。批发市场的卖方主体是火电厂、水电厂和有电力富裕的地区电力公司;买方主体是有电力需求的地区电力公司和工业大用户。买卖双方通过批发市场订立趸售合同,由联邦调控委员会负责审核和调控。零售电价由地区调控委员会负责调控。

 

 
    改革后,虽然形式上实现了政企分开,但实际上RAO还是一个股份化了的电力工业部,垄断地位和集中的权力并没有明显改变,混乱的股权还为一些个人和财团谋得了私利。因此,RAO成立后,关于电力体制改革的讨论就一直没有停止。

 

 
    1997年,俄罗斯以总统令形式公布了新的改革方案,提出竞争性业务与电网业务分离,要求发电企业私有化,电网公平接入,逐步取消电力补贴,提高国家代表在董事会中的地位等改革主张。但由于论证不充分,方案没有付诸实施。

 

 
    2000年,又出台了一个改革方案,提出组建独立的发电公司(核电除外),国家只保留电网、调度控制权,吸引国内外私人投资,国家停止干预电价,在发电和售电环节引入竞争,促进发电企业竞价上网等。但由于对放开电价是否会引发通货膨胀,资产对外出售是否危及国家电力安全、造成国有资产流失等问题有不同认识,这一改革方案也未能得以实施。2001年1月7日,在改革计划久议不决的情况下,普京总统决定成立由不司利益集团代表组成的电力工业改革工作组,同时成立了一个8人总统顾问委员会,并委托科学院、州政府、电力工业部、原子能工业部等11个单位提出11个改革方案,以考虑各方面的利益。

 

 
    2001年5月19日,经过反复协商勾充分论证,终于确定了一个在国家控制下向竞争性电力市场平稳过渡的改革方案。强调坚持两个原则和两个步骤,既坚持政府对电力工业的控制,坚持国家对垄断环节的影响。是完善市场结构,打破地方主义和地区垄断,按照竞争性和垄断性业务在RAO内部进行资产重组;第二步是要求RAO退出电力生产和销售领域,建立批发市场和现货市场,逐步放开电价,形成市场运行机制。整个电力改革预计8-10年完成,实现批发及零售电力市场的完全自由化。

 

 
    几年来,在俄罗斯政府的强力推动下,电力改革平稳有序,市场结构日渐清晰,2008年7月1日,俄罗斯统一电力系统股份公司(RAO)正式宣告退市,停止运营,标志着俄罗斯电力体制改革取得了突破性进展。

 

 
    与西方国家不同,俄罗斯的电力改革是经济快速发展中的改革,是体制转轨过程中的改革,这与我国的电力体制改革具有很多相似之处。中国国家能源局局长张国宝,前不久在一次会议上指出:“我国电力体制改革不断深入,取得显著效果,并在国际上取得了深远影响。俄罗斯撤消了俄罗斯统一电力公司,实行厂网分开,组建俄罗斯电网公司,成立了若干发电公司,与中国电力体制改革模式如出一辙,不能不说受到我国电力体制改革的影响。”因此,俄罗斯电力体制的改革应当引起我们的高度关注。

 

 
俄罗斯电力改革的走势

 

 
    实行厂网分开,出售非核发电厂。目前,俄罗斯除核电继续由国家经营管理外,将发电资产重组为了个跨区域电力公司(6个独立发电公司和1个水电公司)和14个地区性电力公司(主要为热电联产机组),跨区域电力公司可以跨区经营,主要参与批发市场竞争;地区性电力公司则在相邻区域运行。在组建发电公司的同时,积极推进发电企业私有化,将其股权公开投标出售,变现资金主要用于电网建设。目前美国、法国、德国、意大利、西班牙、芬兰等国的许多大公司已经进入俄罗斯市场,部分发电公司的股权已相继出售。

 

 
    强调政府的控制,分别组建输电公司和配电公司。联邦政府作为出资入,以骨干网资产为基础组建联邦电网公司,联邦电网公司按电网区域下设7个跨区输电子公司(包括6个区域输电公司和一个跨区输电公司),以地区配电网为基础,组建12个区域性配电公司。随着电网的公平开放,电网企业均可以改制上市,联邦政府也准备出售在独立配电公司中的股份,但要保持对电网企业的控制权(包括黄金股的设置)。

 

 
    因地制宜,组建多种形式的供电主体。目前,俄罗斯大用户直接购电的比例不大,为保证终端用户能够自主选择供电主体,主要是培育和设立竞争性的供电商。可在原地区电力公司的基础上进行重组,也允许发电公司等独立企业单独设立。由于远东地区装机规模小,尚未实现区域联网,暂不进行市场化改革,仍实行发输配售一体化垄断经营,但也通过资产重组,组建了远东电力集团公司进行统一管理。

 

 
    强调公共属性,分别设立调度与交易机构。俄罗斯原来实行中央调度局、联合电网调度所和地区电网调度所三级调度体系。2001年成立系统交易系统管理所,主要管理现货市场交易,28个合法组织对其拥有相同股份,包括电网企业、发电公司、大用户和公众代表。2002年成立系统操作公司,主要负责电力系统的运营与调度。

 

 
    规范政府职能,加强电力市场监管。在改革的过渡阶段,俄罗斯电力主要由联邦和地区价格委员会行使监管职责。2008年以后,为提高监管效率,大部分涉及监管的职能移交联邦能源部,重点加强对垄断环节的控制与监管,并实现以行政管理为主到依法监管的转变。

 

 
    市场委员会作为非盈利和自律性监管机构,由发电、电网、售电企业和主要电力用户等组成,主要负责通用合同格式的审批,批发市场运行程序的核准,合同争议解决程序的审批,监管办法的核准,对违规行为的罚款处罚具体援引条款的审批等。

 

 
    以双边合约为主,建立区域竞价市场。为使管制电价逐步向市场定价过渡,2006年9月,俄罗斯出台了新的电价管制法案,要求在欧洲区和西伯利亚区建立区域电力市场,95%的电量实行政府管制电价,其余电量通过现货市场进行交易。每年发电商与购电商根据供求关系都对应一系列的管制双边合同,合同价格由政府根据发电成本加上不高于10%的收益率核定,并可根据燃料成本变化和通货膨胀情况进行调整。2007年以后,要求新建电厂自由签定双边合同,另外5%的电量将参与电力现货市场的价格竞争。现货市场实行日前报价,主要是针对边际成本进行竞争。今后将逐渐增加竞价比例,到2011年完全实行市场化。届时,容量电价通过自由双边合同或集合拍卖的形式定价,电量电价实行现货市场价格。

 

 
俄罗斯电改的经验与启示

 

 
    与我国组织推进电力市场化改革十分相似,一样是在电力工业需要快速发展、经济体制处于转轨时期;一样是幅员辽阔,具有区域性电力公司;一样是要改变传统的计划经济体制,建立电力市场运行机制。因此,俄罗斯改革实践为我们提供了许多新鲜经验和重要的启示。

 

 
    一是政府主导、强力推动。俄罗斯的电力体制改革由始至终都是自上而下,由政府强力组织推动。政府多次召开高层会议,专题讨论电力改革问题,议会上下两院也积极参与提出建议。普京总统亲自组织电力工业改革工作组,组织专家顾问委员会,并广开言路,研究论证提出改革方案。可以看出,电力体制改革事关重大,涉及方方面面的利益调整,没有政府强有力的组织领导,很难向前推进。

 

 
    二是统筹规划,立法先行。为顺利推进电力市场化改革进程,2003年,普京总统签署了5项法案,包括拆分RAO、放开电价、建立竞争性电力市场等方面的内容,提出了电力体制改革的长期目标及过渡性方案,按照企业重组与电价改革两条线索同步推进。到2008年,完成电力资产重组,建立合理的电力市场结构;到2011年,建立比较完整的电力市场运行机制。这样就进一步明确了改革的预期,大大增强了改革的信心和希望。

 

 
    三是目标明确、结构清晰。俄罗斯准进电力改革的目标十分明确,就是要建立适合电力行业特点的市场运行机制。为此,在构造电力市场结构时,明确将高压输电、低压配电和电力调度界定为垄断性业务,坚持由国家所有和控制;将发电、售电、维修服务等界定为竞争性业务,并推进产权私有化。结合本国特点,较好地实现了输配分开和配售分开,分别组建了输电公司、配电公司、供电(售电)公司,成立了系统交易系统管理所和系统操作公司,并鼓励大用户直接购电,这样就为建立有效的电力市场奠定了合理的运行基础。

 

 
    四是放开电价、配套推进。电价改革是电力体制改革的核心,也是电力市场化能否取得成效的关键。俄罗斯的电价改革有两点值得借鉴,一是发电企业与供电企业之间的双边合同可以一年一订,虽然有政府的价格管制,但允许根据燃料成本和通货膨胀变化进行调整;二是随着市场化改革的不断推进,逐步放开价格管制,适当提高居民电价,减少补贴,由电力买卖双方自由定价、签署长期合同,通过现货市场进行实时交易与平衡。国家只规定限价并进行监管。降低电价不是电力改革的唯壹目的,重要的是理顺电价形成机制,对以往电价偏低的国家尤为如此。与此同时,俄罗斯还在热力市场、投资体制、节能与需求侧管理、政府机构改革以及法制建设等方面配套制定了相应的改革措施。

 

 
    总之,电力市场化是一项复杂的系统工程,也是一次深刻的社会变革,需要不断研究、大胆实践、及时总结、稳步推进。改革要善于吸收不同国家的改革经验,也要结合本国自身特点进行积极探索和实验。尽管俄罗斯电力改革的成效还有待于时间的检验,但已为我们揭示了市场化改革的清晰画面和后续改革的发展前景。改革的成功实践是好的教科书,也只有不断深化改革,才能推动我国电力行业又好又快发展。